Pensamiento Crítico

Los Panama Papers y la respuesta de doble rasero de la UE

Por Henri Makkonen | ALAI-AMLATINA | 22 Agosto 2016

Mossack Fonseca no creó 214.000 empresas solamente para sus clientes en Panamá.  La mentalidad transfronteriza es parte integral de la evasión y elusión fiscal y otras formas de actividad financiera ilícita.  Ocultar dinero de las respectivas autoridades nacionales casi siempre implica su transferencia a través de numerosas fronteras, hacia jurisdicciones que aplican el secreto fiscal, para que finalmente regrese al bolsillo propio.  Los clientes de Mossack Fonseca llegaron de todas partes del mundo, pero aún así, siendo que el bufete era (tristemente) célebre por su capacidad de aligerar las obligaciones fiscales, sus clientes no afluyeron por sí solos.  Fueron otros abogados, banqueros de inversión y similares, los que conectaron comprador con vendedor.  Los datos de los Panama Papers dan una idea de dónde provinieron estos clientes y sus intermediarios: Hong Kong, Suiza, Reino Unido y Luxemburgo, todos tenían más intermediarios activos trabajando con Mossack Fonseca, que Panamá o cualquier otro país de las Américas.  El éxito de Mossack Fonseca no fue resultado de la falta de supervisión de los reguladores panameños, si bien ésa también figura en la ecuación.  Este particular bufete legal de Panamá era apenas un nodo de una amplia red de actores que juntos tejieron la tela de secretismo offshore (extraterritorial).  Los datos muestran que para encontrar los otros nodos, es preciso iniciar la búsqueda en Europa.

Naturalmente, los Panama Papers llenaron los titulares de los periódicos europeos y ante la creciente presión pública, la Unión Europea también tuvo que responder a las revelaciones.  La propuesta legislativa del bloque para introducir nuevas reglas para frenar el fraude fiscal y el blanqueo de dinero se presentó a principios de julio.  En muchos sentidos, fue la continuación de las iniciativas contra la evasión fiscal tomadas a inicios de este año.  Los impuestos figuran como tema de alta prioridad en la agenda de la actual Comisión Europea, entre otras cosas porque se reveló, poco tiempo después de que la Comisión tomara posesión del cargo, que su líder, Jean-Claude Juncker, había desempeñado un rol prominente en la adopción de resoluciones tributarias favorables a las grandes multinacionales, lo que provocó un gran escándalo fiscal (conocido como LuxLeaks).  Además de proponer cambios en las normas internas, la Comisión y otras instituciones europeas han estado pidiendo soluciones internacionales y la colaboración transfronteriza para abordar tanto la evasión como la elusión.  Teniendo en cuenta la compleja telaraña de los intermediarios, esto parece ser un enfoque sensato.  Sin embargo, una mirada más atenta a las políticas propuestas muestra que la idea europea de acción transfronteriza utiliza un doble rasero.  Mientras se prevé estrechar la cooperación y el intercambio de información en la Unión Europea y tal vez de ésta con otros países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos –OCDE–, al resto del mundo se le ofrece más garrote que zanahorias.

Zanahorias para los seguidores

La Unión Europea a menudo se cohíbe de tomar medidas significativas para reducir el secreto financiero, con la justificación de que Europa no debe avanzar más rápido que el consenso internacional sobre este asunto.  Las hojas de ruta y recomendaciones para tales esfuerzos internacionales provienen de la OCDE y el GAFI (Grupo de Acción Financiera Internacional, un organismo normativo contra el blanqueo de dinero y la financiación terrorista, que comparte oficinas con la OCDE en París).  La membresía de ambos organismos comprende predominantemente los países ricos, con una mayoría de países europeos.  Así, los países más poderosos del mundo son quienes definen el consenso "internacional".

En los últimos años, el intercambio automático de información (IAdI) ha ganado importancia dentro de este consenso.  Después de que la OCDE facilitó un acuerdo de intercambio de información sobre cuentas financieras entre jurisdicciones, un enfoque similar fue adoptado para los informes país por país de parte de las principales empresas multinacionales, en el proceso BEPS (erosión de base y desplazamiento de ganancias, siglas en inglés), también concebido bajo los auspicios de la OCDE.  Resultó poco sorprendente que la primera respuesta a los Panama Papers por parte de Alemania, Francia, Reino Unido, Italia y España (países miembros tanto de la Unión Europea como del G-20) fue el anuncio de planes para crear una plataforma de intercambio automático de información sobre los dueños beneficiarios finales de empresas.  El resto de la Unión Europea aprobó rápidamente esta medida, a pesar del hecho de que habían acordado, un año antes, crear registros nacionales centralizados de beneficiarios, con la idea de hacerlos públicos y de esa manera proporcionar información instantánea tanto a la ciudadanía como a los gobiernos.

En cambio, el intercambio de información permite que unos se enteren, pero no todos.  Sólo los países que se adhieren a las normas "internacionales" pueden esperar recibir información de otros.  Esto divide a los países en dos grupos: los que poseen información y los que no.  Mientras que los primeros estarán en una mejor posición para luchar contra la elusión y evasión de los impuestos internos, los segundos permanecerán desinformados.  Al mismo tiempo, se crean poderosos incentivos para que los países que no son miembros de la OCDE, el GAFI o la Unión Europea respalden las iniciativas de estos organismos, sólo para poder entrar en el circuito de información.  Es exactamente lo que ha sucedido con la OCDE y su proyecto BEPS: el nuevo Marco Inclusivo invita a la mesa a los países no-miembros, pero justo después de haber ya tomado las decisiones.

Garrote para los forasteros

Además de no ser parte de los sistemas de intercambio de información, algunos de los países que no cumplan con las recomendaciones de la OCDE y del GAFI constan en listas negras de la Unión Europea.  Durante la primera mitad de 2016, la Comisión Europea propuso la elaboración de dos listas negras: una en el paquete contra la elusión tributaria, y la segunda como parte de la respuesta a los Panama Papers.  Si bien estas dos listas aún no se han publicado, la Comisión ha dado a conocer que esta última lista negra refleja de cerca una lista del GAFI de países de alto riesgo en relación con el blanqueo de dinero y la financiación del terrorismo.  Lo insólito es que ninguna de las jurisdicciones destacadas en los Panama Papers aparece en la lista del GAFI (incluyendo Panamá), y ninguno de los países de la lista del GAFI figura de forma destacada en los Panama Papers.  Además de eso, es muy poco probable que la lista negra de la Unión Europea incluya a sus propios miembros o aliados cercanos como EE.UU. y Suiza, independientemente de si acatan o no las normas de la OCDE y del GAFI.

Transparencia en lugar de intercambio de información

Para evitar las trampas de la IAdI, todos los países (incluida la Unión Europea) deberían procurar la transparencia.  Es especialmente el caso de la información de beneficiarios finales, que debe estar abierta al público y no como algo negociado en secreto entre autoridades gubernamentales.  Una respuesta obvia a los Panama Papers sería la creación de registros públicos de beneficiarios en un formato de datos abiertos; y de hecho ahora la Comisión Europea está tomando conciencia de ello.  En julio, propuso registros públicos para los beneficiarios de las empresas, pero no lo extendió a todos los fideicomisos y entidades jurídicas similares.  Queda por ver si los Estados miembros están dispuestos a conceder este aumento parcial de la transparencia financiera.  Mientras las empresas o fideicomisos constituidos bajo las leyes de la UE se utilicen para la evasión de impuestos y/o esquemas de lavado de dinero, en cualquier parte del mundo, la Unión Europea sigue facilitando que los criminales disfruten de sus ganancias mal habidas.

Mirar el espejo

Los Panama Papers pusieron bien en claro que las medidas regulatorias de la Unión Europea contra la evasión de impuestos no son suficientes.  Antes de que ésta pueda empuñar el garrote, necesita poner en orden su propia casa y actuar frente a la cultura de tolerancia que nutre la evasión y la elusión.  La mayoría de los clientes de Mossack Fonseca y sus intermediarios se limitaron a encogerse de hombros y señalar que ninguna de sus acciones era ilegal per se.  La Unión Europea tiene que reforzar su reglamentación aplicable a los intermediarios que ofrecen esquemas de evasión de impuestos y para los clientes que los utilizan.  Si bien los Panama Papers no han dado lugar a la acción confirmatoria, la próxima gran revelación debería desembocar en sanciones adecuadas a quienes establecen las estructuras de evasión tributaria.

Para concluir, hay mucho que la Unión Europea y sus Estados miembros deberían hacer antes de salir a lanzar piedras a otras jurisdicciones.  Los beneficiarios finales de las empresas europeas, fideicomisos y otros mecanismos legales deben publicarse y no sólo intercambiarse con un grupo limitado de países; y esto también debe ser la meta a la hora de reportar sobre las empresas multinacionales.  La Unión Europea debe poner mano dura sobre las estructuras europeas de nodos del secreto y la cultura tolerante en la planificación fiscal agresiva en general.  Por último, pero no menos importante, se debe desplazar el énfasis de las fuentes del dinero ilícito a sus destinos.  Los blanqueadores de dinero han realizado grandes inversiones en los mercados de bienes raíces en las capitales europeas.  También los artículos de lujo están en alta demanda para quienes quieran lavar sus activos, y cuatro de los siete mayores mercados de productos de lujo están situados en la Unión Europea.  Incluso, después de las revelaciones sobre varios dictadores y sus familiares que han comprado apartamentos en Londres y París, por ejemplo, sobre el ex presidente de Túnez y su familia que gastaron cientos de millones de dólares en bienes de lujo, todavía es posible comprar tanto bienes raíces como coches y yates de lujo de forma anónima, sin explicar el origen del dinero gastado.  Los europeos harían bien en clausurar estas grandes lavanderías de dinero para individuos corruptos y grandes criminales, antes que señalar con el dedo a otros países por no jugar según sus reglas.  (Traducción ALAI)

Henri Makkonen trabaja en Bruselas con la Financial Transparency Coalition, como Asesor de Incidencia Política en la Unión Europea.  Su trabajo se centra en la legislación de la Unión Europea respecto a normas de transparencia financiera y contra el lavado de dinero.

Artículo publicado en la edición de agosto 2016 (No. 516) de la revista América Latina en Movimiento titulado “El labirinto de la evasión fiscal”: coedición ALAI-Latindadd.  http://www.alainet.org/es/revistas/516