¿Por qué debería transformarse el Sistema Tributario?

26 Agosto 2009
1. Como lo muestra el trabajo de Sánchez y Vos (2009) para Naciones Unidas, sobre Nicaragua, se requeriría un aumento de la recaudación de alrededor del 4% del PIB, centrado en el impuesto sobre la renta, para que el país pueda contar con los recursos necesarios para aspirar a alcanzar el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. 2. Este aumento es indispensable porque, como se ha indicado en numerosos trabajos, el nivel que alcanza la inversión pública en capital humano e infraestructura básica en nuestros países, se encuentra fuertemente limitado por una recaudación tributaria como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) que resulta ser muy baja, en términos comparativos internacionales. La recaudación tributaria resulta así totalmente insuficiente para atender las necesidades. 3. En efecto, como lo ha dicho CEPAL: "En general, el bajo nivel de gasto público por habitante y de los recursos destinados a gasto social obedece a los bajos ingresos tributarios. De hecho, en el contexto mundial, los ingresos fiscales de los países de la región expresados como porcentaje del PIB suelen ser también relativamente bajos... Por ese motivo, la CEPAL ha señalado que se necesita un pacto fiscal que permita aumentar la carga fiscal en su conjunto para elevar los ingresos públicos y que, al mismo tiempo, se incremente la proporción destinada a programas sociales" (CEPAL, "Panorama Social de América Latina 2005"). 4. Pero la insuficiencia comparativa de la carga tributaria de la región no se explica por las limitaciones en el nivel de recaudación que alcanzan los diferentes impuestos por igual. En realidad esta insuficiencia se encuentra concentrada en el impuesto sobre la renta (la recaudación de este impuesto alcanza 5% del PIB en América Latina contra 15% en la OCDE). La tributación indirecta no muestra, por el contrario, rezagos similares: América Latina recauda, en promedio, un porcentaje del PIB similar a la OCDE en términos de impuestos indirectos. 5. De hecho, en la estructura de la recaudación tributaria de nuestra región predominan los impuestos indirectos que representan entre el 70% y el 71% de la recaudación total de impuestos, mientras que el impuesto sobre la renta, el principal y a veces único impuesto directo de los países de la región, representa alrededor del 29% de la recaudación total. GRÁFICO 1 6. Esta baja participación de los impuestos directos apunta a otra característica básica del sistema tributario de nuestros países: el carácter regresivo del mismo. 7. Por su parte, los impuestos directos (principalmente el impuesto sobre la renta) representan alrededor del 57% de la recaudación total de impuestos en los países de la OCDE y la Unión Europea, mientras los impuestos indirectos representan en promedio el 43%. En muchos países, tanto de la OCDE como de la Unión Europea, los impuestos directos se elevan hasta un 70% o más del total. 8. Esto confirma que los países de la región tienen estructuras tributarias no solo ineficientes, sino regresivas y que avanzar en materia de tributación directa puede contribuir a reducir las excesivas disparidades distributivas que caracterizan a la región. 9. Sin embargo, dentro del impuesto sobre la renta, en nuestros países resalta de manera notoria la baja participación del impuesto a la renta personal, comparada con la del impuesto a la renta de las sociedades o empresas. GRÁFICO 2 10. Así, mientras que para el promedio de los países de la OCDE por cada peso de renta personal ingresado se recaudan aproximadamente 61 centavos provenientes de las sociedades, para el promedio de América Latina por cada peso de renta personal se ingresan aproximadamente 2.6 pesos de renta empresarial o societaria. 11. Una razón de esto se encuentra en el hecho de que, en América Latina, el impuesto sobre la renta personal recae fundamentalmente sobre los asalariados, mientras que los ingresos del capital son escasamente alcanzados por el mismo. Por lo tanto, las mayores posibilidades de ampliar la base de recaudación de este impuesto se encuentran en ampliar la base gravable para cubrir todos los ingresos del capital. 12. El Banco Mundial (Banco Mundial: Reducción de la pobreza y crecimiento: círculos virtuosos y círculos viciosos, Banco Mundial Washington, D.C., 2006), estima que, dados los patrones internacionales de relación entre tributación y niveles de ingreso, América Latina debería recaudar cuatro puntos adicionales del PIB, sobre todo en concepto de impuesto a la renta, especialmente el que grave la renta personal. 13. La expansión del acceso a la educación y la salud, así como a los servicios públicos y la infraestructura básica, requiere de una ampliación simultánea del financiamiento del gasto público. Para ello resulta fundamental que el sistema tributario sea progresivo, es decir, que la carga o presión tributaria relativa sobre los hogares, se eleve de manera progresiva, a medida que el estrato de ingreso es mayor, y por el contrario, decrezca a medida que el estrato de ingreso sea menor. 14. El impuesto mejor situado para desempeñar un papel redistributivo, y que al mismo tiempo tiene un elevado potencial de recaudación, es el impuesto a la renta de las personas naturales, es decir, aquel que grava la renta personal, especialmente en lo relativo a los ingresos del capital, que en nuestros países prácticamente no son alcanzados por este impuesto. 15. Al mismo tiempo, deberían revisarse todas las exenciones y exoneraciones, dejando solo aquellas que están establecidas por mandato Constitucional, y aquellas que pueda demostrarse que están adecuadamente focalizadas en términos de beneficiar comparativamente mas a los amplios segmentos de menores ingresos de la sociedad, principalmente en términos de los bienes de consumo básico, o cuya eliminación podría afectar la liquidez o el capital de trabajo de las pequeñas unidades económicas. 16. En términos de las exenciones otorgadas con el propósito de "incentivar la inversión" en determinados sectores (zonas francas, turismo, minería), los estudios demuestran que el Estado termina subvencionando un alto porcentaje de dicha inversión privada a través de su gasto tributario, de manera que, mas que "promover la inversión" el estado termina convirtiéndose en un generoso cofinanciador de gran parte de la misma, sin que en contrapartida reciba ninguna participación de capital ni participación en las utilidades. 17. En particular, como consecuencia de estos incentivos, los sectores más dinámicos –la maquila, el turismo y las exportaciones no tradicionales en general– son los que generan menos ingresos tributarios. Este peligro amenaza con determinar que los sectores menos dinámicos o estancados tengan que cubrir los impuestos que requiere el Estado o que el Estado cuente con cada vez menos recursos para financiar bienes públicos ampliamente accesibles (educación, salud, infraestructura básica).
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