INSS: bomba de tiempo para Ortega

Semanario Confidencial. | 4 de Diciembre de 2006 a las 00:00
Además de la inocultable crisis energética de todos los días, el nuevo gobierno de Daniel Ortega, enfrentará a corto plazo otro problema menos visible pero de igual magnitud para las finanzas públicas: la crisis de la seguridad social. Ortega deberá decidir si paga al INSS los 6,034 millones de córdobas que esta entidad reclama como propios.

Por Iván Olivares, Semanario Confidencial, edición No. 514, del 3 al 9 de diciembre 2006

A la par, será necesario fijar una serie de ‘cambios paramétricos’ (como subir la edad de jubilación, incrementar el porcentaje que pagan los trabajadores en concepto de cotización o subir el número mínimo de semanas para tener derecho a una pensión), lo que augura mucha resistencia por parte de asegurados y empleadores. "Daniel Ortega va a tener que quedar bien con todo el mundo y no se puede, porque o queda bien con el sector privado o con sus electores. El tendrá que elegir", dijo un experto fiscal que trabaja para el Estado. Desde luego, siempre existe la posibilidad de no hacer nada, y dejar que sean otros los que encaren el problema, pero igual, la inacción no es una opción políticamente responsable porque dejar las cosas tal como están sólo garantiza que el INSS quebrará en el 2,021 ó 2,022. "[Pagar la deuda al INSS] es un muy serio problema de equidad, porque se trata de decidir si 4.7 millones de nicaragüenses que no están afiliados a la seguridad social, deberían destinar semejantes sumas para pagar una deuda con los miembros de un club (los asegurados)", dijo el experto fiscal antes citado. "La hiperinflación se comió los ahorros, lo que descapitalizo al sistema, además, como todo sistema de reparto, éste tiene un límite, dado porque haya mas jóvenes que viejos, pero en Nicaragua el sistema ya está maduro", añadió. "También tiene que ver el tema generacional, porque si no se resuelve el problema a mediano plazo, podés dejar desprotegidos a los ancianos que aportaron al sistema", detalló.

Deuda es deuda

Los funcionarios del INSS están conscientes de esos planteamientos, y ellos también los hacen propios. "Yo sé que existen esas dudas y yo misma estoy de acuerdo con esos planteamientos, pero no por eso voy a dejar de insistir todos los meses para que el Estado nos pague lo que sabemos que nos debe", dijo Martha Hernández, Gerente Financiero del INSS. Consecuente con eso, Edda Callejas, Presidenta del INSS, envió el 13 de noviembre pasado —como todos los meses— una carta a Mario Flores, Ministro de Hacienda, en la que le detalla cada uno de los componentes de la deuda de C$6,034 millones, "incluyendo intereses y mantenimiento de valor". El cobro incluye un cálculo de lo que costaban los dos hospitales y ocho clínicas que pertenecían al INSS y fueron entregados al Ejecutivo en los años ’80, así como el pago de miles de pensiones ordenadas por el Estado para beneficiar a personas que nunca cotizaron, el reembolso de sumas que fueron entregadas en épocas en que el seguro social era manejado como ‘caja chica’ y hasta títulos valores que nunca fueron cancelados. (Ver recuadro) Como todos los meses, la respuesta del ministro, igual que sus antecesores fue el silencio, quizás porque todos ellos en su momento supieron que por más que el tema fuera clave para la supervivencia del sistema de seguridad social, no pasaría de ser más que una de esas cosas importantes que deben esperar a que se resuelvan las urgentes. Pero es probable que los tiempos políticos se agoten en enero, cuando se instale la nueva legislatura y se haga patente una nueva relación de poder en la Asamblea Nacional, a la hora de decidir si entran en vigencia o no las leyes ‘dormidas’ al arrullo de la nocivamente eficiente ‘Ley Marco’. Revivir la Ley 539, Ley de Seguridad Social, significará mucho más que quitarle al nuevo presidente la potestad de nombrar al titular del INSS, porque el articulado también manda reconocer la deuda y asignar un mínimo de 377 millones anuales para ir amortizándola.

¡377 millones mínimo!

"Eso es una barbaridad de dinero, equivalente a casi el cuatro por ciento del PIB o a la mitad de la reforma fiscal", dijo el experto fiscal citado antes. Explicó que cumplir con ese precepto legal "requeriría mover muchos recursos sólo para pagar eso", y que "esa nueva ley le mete más costos a la seguridad social". Lo dice porque junto al problema de las transferencias, que vendrían a añadir al presupuesto una ‘rigidez’ más de las que tanto se quejan organismos como el FMI y el Banco Mundial, se activaría también una serie de decisiones que benefician a los pensionados, pero imponen nuevas cargas sobre el Instituto Nicaragüense de Seguridad Social. Algunas de esas iniciativas mandan reajustar las pensiones conforme a la devaluación anual; otorgar ‘pensiones básicas’ para los asegurados que hubieran cotizado sólo 500 semanas (el mínimo actual es de 750), o aprobar ‘pensiones de viudez’ a los hombres que sobrevivan a la muerte de sus esposas aseguradas. Otras mandan a que el paciente pueda recibir atención de emergencia en cualquier EMP sin importar si está afiliado a ella, y hacer que ésta cobre por sus servicios a aquella a la que el paciente esté realmente afiliado. Extiende además a catorce, el número de semanas a las que tiene derecho a recibir atención médica el trabajador que deja de cotizar porque se retira de su empleo, a la vez que manda a dar atención médica a los jubilados que hasta ahora sólo tienen derecho a una pensión. Tal como está hasta ahora, el seguro social de Nicaragua podría pasar quince años sin cambiar nada en su funcionamiento, y seguir operando sin tropiezos hasta el 2021 ó 2022, que a partir de entonces pasaría a ser conocido como el año de la debacle, cuando la conjugación de ingresos y egresos se vuelva deficitaria, en gran medida por el crecimiento en el número de jubilados que reclamarían el pago de una pensión. De hecho, eso ya comenzó a ocurrir, porque "el sistema está maduro", como lo explica la Gerente Hernández, eufemismo que significa que ya está jubilándose un buen número de los que comenzaron a cotizar en su juventud a la seguridad social, como lo muestra el hecho que ahora se paguen 11,000 pensiones más que hace cinco años. Aunque la situación financiera actual del Seguro Social es más que boyante, como lo demuestran sus más de 5,600 millones de córdobas de reserva, los expertos coinciden en que la situación cambiará dentro de tres lustros, por lo que urge un debate que permita encontrar alternativas para que el sistema siga en pie. El conocimiento de esas proyecciones lleva a muchos a decir que el INSS se encuentra en una situación de ‘quiebra técnica’, pero Manuel Ruiz, experto en el tema de seguridad social, rechaza esa versión, considerando no sólo el estado actual de las finanzas, sino la propia historia de casi 50 años de existencia del INSS. "Desde febrero de 1957 hasta noviembre del 2006, nunca, nunca el Estado de Nicaragua ha hecho aporte alguno al INSS, y a pesar de eso, el Instituto siempre ha cumplido sus obligaciones. Más bien es la seguridad social la que ha subsidiado al Estado, que le debe una fortuna al INSS", aseguró.

Sistema saludable

Por esas razones Ruiz rechaza las opiniones que hablan de una ‘quiebra técnica, actuarial o financiera’, más cuando considera que las obligaciones del seguro representan egresos totales que este año podrían superan los 3,100 millones de córdobas, a los que el ente hace frente sin ningún rubor, dejando excedentes por el orden de más de 1,350 millones de córdobas en este 2006. Ese productivo proceso podría continuar casi sin alteraciones hasta el 2012 ó 2015, cuando el crecimiento de la masa de pensionados obligaría a hacer uso de las reservas para poder cumplir con lo que se considera será una demanda de servicios cada vez mayor, proceso que llevaría al INSS a una quiebra en el 2021 ó 2022. Una de las opciones más cómodas para enfrentar ese panorama es que el Estado comience a retribuir con creces la ayuda que ha recibido del INSS, algo que resulta a todas luces imposible, siendo que la cifra más baja que generalmente se menciona es de 20,000 millones de córdobas, lo que representa más del 70 por ciento del presupuesto 2007. Otros expertos abogan por transferencias inmediatas de 40,000 y hasta de 70,000 millones, propuesta que deja a Ruiz con una pregunta: ¿por qué insisten en proponer que el Instituto disponga hoy de todos los recursos que necesitará en las próximas décadas? En similares términos se expresa José Ramón Zamora, Director de Planificación, Estadísticas y Estudios Actuariales del INSS, quien explica que esos cálculos son correctos únicamente si se considera un escenario hipotético en que todos los afiliados demandaran juntos el pago de sus pensiones en momento presente. Zamora y Hernández rechazan la tesis de la ‘quiebra técnica’ y explican que eso sería cierto si se mantuviera vigente la Ley 340, que mandaba privatizar el sistema, aunque afortunadamente se dieron cuenta a tiempo que ponerla en funcionamiento equivalía a tirar al sistema al agua con un ancla al cuello. En menos de un quinquenio, los activos del INSS pasaron a más que duplicarse, al saltar desde los C$3,500 millones a finales del 2001, a 8,000 millones a septiembre 2006, "de los que el 70 por ciento son reservas a largo plazo", según Hernández. Para lograrlo fue necesario ejecutar un monitoreo permanente sobre la situación financiera del Instituto para asegurarse que éste estaba tan saludable como pudiera estar. Eso permitió alcanzar el objetivo de reducir los gastos administrativos a la mitad, al pasar de 327.5 (18.6% de los gastos del 2001) a 206.8 millones de córdobas anuales, lo que representa un 8.8% del total de los gastos, según un ejercicio cortado a septiembre 2006. A la par, los ingresos por cotizaciones han crecido a tasas superiores a los diez puntos porcentuales, con un 17 por ciento de crecimiento en el 2005, esperándose que marque casi un 19 por ciento más en 2006. Hay varias razones para explicar esos buenos números. En primer lugar, has más asalariados, no sólo por el crecimiento de la población, sino también por una mejora en los índices de empleo y de salario, así como por la labor para lograr que más empleadores cumplan con su obligación de asegurar a sus trabajadores. Todo eso se conjugó con esfuerzos por disminuir la cartera morosa y por recuperar el más alto porcentaje de la facturación mensual, tasa que llega a entre 96 y 97 por ciento en el plazo de tres meses después de emitida. La administración del Instituto también se ha esforzado por lograr los mayores rendimientos de sus inversiones financieras, procurando aplicar las normas más prudentes que les permitan recuperar el dinero invertido, y cobrar las ganancias esperadas, que suman casi 1,400 millones en menos de cinco años.

Una propuesta desafortunada

Pensando en aligerar de cargas financieras al Estado, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional impusieron a Nicaragua la obligación de adoptar un nuevo esquema de seguridad social que pasaba por privatizar una parte del sistema. La condicionalidad de los organismos financieros internacionales se vio cumplida con la aprobación de la Ley 340, que a decir del experto Manuel Ruiz, "es una copia de leyes similares de Chile y El Salvador", cuyo cumplimiento tal como estaba decretado, hubiera llevado a Nicaragua a repetir las experiencias negativas de esos dos países. "El Salvador tiene que destinar quinientos millones de dólares al año para mantener el sistema en pie, mientras que Chile debe 50,000 millones de dólares a la seguridad social, lo que ha generado debates en esas dos naciones para buscar cómo solucionar esos problemas", detalló. Por fortuna, los que exigieron la creación de la privatización de la seguridad social, se dieron cuenta a tiempo que el sistema iría irremediablemente hacia la debacle, por lo que se dio luz verde para derogar la 340, ley que a Manuel Ruiz le causaba mucho escozor. "Estaba previsto que las AFP cobrarían una comisión del 28 por ciento por manejar los ahorros de los asegurados, con la cláusula de que si tu inversión genera ganancias, eso es muy bueno, pero si había pérdidas, el que pierde sos vos", enfatizó.

Ojos bien abiertos

Aunque el tema de la sostenibilidad del actual sistema de seguridad social no esté en el centro del debate, tanto el INSS como el MHCP conforman un ‘comité interinstitucional’ que trata de establecer un valor preciso al monto de la deuda del Estado. "No puedo hacer un cobro efectivo si no tengo documentos de soporte", admitió Martha Hernández, Gerente Financiera del INSS, porque simplemente, la deuda no esta conciliada. Un experto fiscal consultado por Confidencial, recordó que no sólo el INSS le cobra a Hacienda. También el Banco Central dice que el MHCP le debe 20,000 millones… en libros, y eso no es pagable ya". "No es lo mismo una deuda en libros que una deuda efectiva, así que hay que hacer un cálculo legal que nos equilibre. En el caso del INSS, si todo se trae a valor presente neto, es posible que los 7,000 millones que reclama el INSS queden en 2,000 millones pagables a bastante largo plazo, en dependencia de las proyecciones de la institución". Pero Hacienda está preocupada no sólo por el monto que pueda adeudar al INSS, sino también por lo que podría ocurrir con el sistema si no se le hacen reformas. "El MHCP ha hecho ejercicios de simulación para cerrar la brecha actuarial, aplicando diversas reformas paramétricas para equilibrar el sistema, pero son sólo simulaciones, no decisiones", dijo el experto, quien recalcó que "el marco legal vigente crea una brecha financiera". Al momento de hacer los cálculos, se incluyen variables tales como las proyecciones en torno al crecimiento del PIB, de la devaluación y de la inflación para calcular qué es lo que hay que hacer para que el sistema siga funcionando. El representante del Fondo Monetario Internacional en Nicaragua, Humberto Arbulú, está preocupado por lo que sabe y por lo que no sabe sobre el tema de la seguridad social. "Nadie nos ha podido decir si al entrar en vigencia las reformas constitucionales (el 20 de enero), también lo hará la Ley Porras", dijo el funcionario, inquieto porque "la Ley Porras tiene un costo fiscal alto y sería un tema de preocupación para el Fondo Monetario Internacional y para el Banco Mundial", detalló. Según un estudio actuarial del INSS, el costo de poner en vigencia la Ley 539 es alto, como lo muestra el hecho que ya desde el primer año vuelve deficitario el flujo de caja de la cuenta de Pensiones IVM y RP, que es como se conocen las que se otorgan por invalidez, vejez, muerte y riesgos profesionales. "En realidad, nos gustaría que se implementara una reforma distinta", en la que se incluyeran cambios en diversos parámetros, tales como la edad para jubilarse, la tasa de reemplazo, el monto de las cotizaciones y la variable contra la que serán indexadas las pensiones.