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La «presentación» del «Programa» Económico Financiero (PEF) del gobierno, por Adolfo Acevedo

| 31 de Mayo de 2007 a las 00:00
El Gabinete Económico del gobierno de Nicaragua convocó este jueves al auditorio del Banco Central de Nicaragua a un nutrido grupo de representantes de diferentes sectores de la sociedad nicaragüense, con el propósito de presentar el Programa Económico Financiero del Gobierno, que este ha venido negociando, en el mas absoluto secreto, con el FMI. De nuevo, tal y como lo esperábamos, el Gabinete Económico se limitó a hacer la misma presentación que ya había hecho ante la Asamblea Nacional, y la que hizo ante los 17 directivos del CONPES nombrados por el Presidente. Ya hemos expresado nuestra opinión sobre esta presentación, que se ha efectuado ya ante diversos auditorios, y que es básicamente la misma que se hizo hoy 31 de Mayo. Esta es la evaluación que hicimos anteriormente de dicha presentación, y que hoy reiteramos: "Hasta el momento, los "detalles" que han sido revelados del "Programa Económico Financiero" (PEF) del Gobierno constituyen principalmente una actualización de los denominados "supuestos macroeconómicos" del "Marco Presupuestario de Mediano Plazo (MPMP) 2007-2009", que el Gobierno del Presidente Bolaños anexo al Proyecto de Presupuesto 2007, en cumplimiento de la Ley de Régimen Presupuestario. Esta actualización de los supuestos ha sido llevada a cabo por el mismo equipo técnico que laboraba para el Presidente Bolaños, lo que asegura la continuidad de las metodologías y los modelos de proyección. CONCEPTOS 2007 2008 2009 % crecim PIB MPMP 4.2 4.5 4.8 % crecim PIB PEF FMI 4.2 4.7 5 % Inflación MPMP 7 7 7 % Inflación PEF FMI 7.3 7 7 PIB Nominal MPMP 105,207 117,714 131,982 PIB Nominal PEF FMI 105,000 (?) 118,000 132,500 Recursos Externos MPMP 468 476 506 Recursos Externos PEF FMI 673 651 703 Precio promedio barril MPMP 67 66 64 Precios promedio barril PEF FMI 60.8 63.8 65 Exportaciones FOB Mill US$ MPMP 1,092 1,157 1,236 Exportaciones FOB Mill US$ PEF FMI 1,104 1,225 1,371 Pero estos "supuestos macroeconómicos" no constituyen, de por si, ningún Programa. El corazón de un Programa son las POLÍTICAS detalladas (fiscal, presupuestaria, tributaria, de deuda publica, de inversión en capital humano e infraestructura básica, monetaria-crediticia, de evolución de la masa salarial del sector publico, de fomento a la producción y desarrollo rural, de comercio exterior, de "reformas estructurales", etc.), el marco institucional de dichas políticas (se implementaran como políticas publicas, a través de instituciones publicas, financiadas de manera transparente a través del presupuesto, o de manera discrecional, al margen de las instituciones publicas y fuera del Presupuesto), y las proyecciones financieras y presupuestarias (la asignación de los recursos) que las soportaran. Estas políticas implican determinar prioridades fundamentales, que se deben evaluar. El MPMP 2007-2009 contiene tanto la descripción muy detallada de las políticas y las reformas estructurales, como las proyecciones financieras, del servicio de la deuda pública y presupuestarias 2007-2009 (incluso a nivel de cada ministerio), como para que uno pudiese tener una idea muy precisa y detallada del rumbo en que se quería avanzar. A nosotros ese rumbo que marcaba el Gobierno del Presidente Bolaños no nos gustaba para nada, por todo lo que implicaban en términos de "neutralización" de las transferencias municipales, priorización absoluta del pago de la deuda publica y restricción sobre la inversión en capital humano e infraestructura básica, drástica contención del crecimiento los salarios reales de maestros y trabajadores de la salud y policías, etc. Pero al menos no se podía alegar falta de transparencia (el MPMP 2007-2009 fue el segundo MPMP que preparo el Gobierno del Presidente Bolaños, el primero fue el MPMP 2006-2008, como Anexo al Presupuesto 2006). En el caso del PEF del Gobierno, que se esta negociando con el FMI, esto es exactamente lo que se mantiene en secreto todavía: lo que en el MPMP del Presidente Bolaños se expone con tanto detalle y claridad Todavía no se presentaron las proyecciones fiscales y presupuestarias, que permitan evaluar la magnitud del esfuerzo de inversión en capital humano e infraestructura básica que se proyecta realizar, ni las políticas y proyecciones relativas al servicio de la deuda publica - que resultan claves para conocer si se continuara otorgando a este rubro la prioridad que se le ha otorgado hasta ahora. Sin una reestructuración a fondo de dicha deuda, el país no podrá contar con la masa de recursos indispensables para llevar a cabo las inversiones fundamentales que requiere. No queda claro, por lo tanto, en lo absoluto, si los presupuestos nacionales orientados a educación, salud, seguridad alimentaria y nutrición, vivienda e infraestructura básica, se elevaran hasta el nivel que sea necesario para asegurar el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y las metas nacionales en estos campos fundamentales. Por otra parte, es evidente, por las proyecciones de recursos externos, que el Gobierno de la República ha rendido cuentas sobre la Cooperación de Venezuela al FMI, pero jamás a los ciudadanos. Si nos preguntaran que opinamos del PEF del Gobierno, al contrario que algunos diputados, que se han apresurado a verter criterios, respondería que el día que lo conozca voy a poder opinar sobre el mismo con verdadero conocimiento de causa. De ser diputado, lo que demandaría es que se coloque TODA la información (es decir el propio PEF) sobre la mesa. Es exactamente lo mismo que demando, como simple ciudadano" El Presidente del Banco Central dijo que no se trataba del Programa Económico con el FMI, sino del Programa Económico del país, y que este Programa requería de un amplio consenso y apoyo nacional, y que por tal motivo iniciaban estas consultas. Este punto de partida seria excelente, si no es porque el esto de la información disponible nos fuerza a ser extremadamente cautos. Le preguntamos que porque, si se trataba del Programa Económico del país, el cual ellos esperaban que gozaran de un amplio consenso, no lo habían presentado primero a la nación, con vistas a construir primero el consenso y el apoyo nacional requerido para negociar después con el FMI, y porque, si querían el apoyo de los diferentes sectores del país, no publicaban en el sitio Web del BCN el Programa Económico tal como había sido Presentado al FMI, para que pusiésemos opinar con conocimiento de causa. De lo contrario, se nos pedía un cheque en blanco, y un respaldo a ciegas, porque no se presentaban siquiera los elementos fundamentales del programa: el detalle de las políticas, y las proyecciones financieras, fiscales y presupuestarias, y del servicio de la deuda pública. Se pide respaldo a ciegas para un Programa que ha sido ya presentado en detalle al FMI, pero que existe una negativa terminante a darlo a conocer con el mismo detalle a los ciudadanos y ciudadanos de este país. No es posible. El asesor presidencial Bayardo Arce respondió que ellos, para "ganar imagen", hubieran podido hacer consultas, pero que no pretendían ganar imagen sino que primero buscaron ganar conocimiento de la situación del país, para poder elaborar un programa que les permitiera sentarse a negociar con el FMI...es decir que, contradiciendo lo afirmado por Rosales, el objetivo no fue construir un Programa Económico que buscara el consenso de la nación, sino elaborar lo mas rápidamente posible un Programa que pudiesen presentar al FMI. En realidad, nos consta que dicho Programa se elaboro en los plazos y con las premuras indispensables para ajustarse al calendario de negociaciones con el FMI que el gobierno había pre-establecido, y que nosotros conocimos en la única reunión que logramos tener con el equipo técnico del gobierno. El Presidente del BCN, contradiciendo su propia posición inicial, en términos de que se trataba de un Programa Económico Nacional, y no del Programa con el FMI, reitero lo que ya se había manifestado por otros medios de comunicación, que solo publicarían el Programa Económico del Gobierno, hasta que hubiesen alcanzado acuerdos con el FMI. El Presidente del BCN informo que habían establecido ante el FMI que, primero, no aceptarían que este organismo impusiese ninguna modificación al marco legal del país, y que si para alcanzar las metas del Programa era necesario reformar y aprobar leyes, seria el propio Gobierno de Nicaragua el que decidiría hacerlo; y segundo que - después de consultar con la mayoría de las fuentes de Cooperación Internacional, y estas le habían comunicado al Gobierno que, aunque un Programa con el FMI era importante, no era un requisito indispensable para sus desembolsos -, le habían manifestado al FMI que el Programa que acordaran no estaría vinculado a la Cooperación Internacional. A nosotros nos parece que esta posición es correcta, pero al mismo tiempo levanta demasiadas interrogantes. En primer lugar, el argumento original del Gobierno para buscar con tanta premura el inicio de negociaciones con el FMI, era que la mayor parte de la Cooperación Internacional dependía de un Programa con el FMI. Nuestra posición, si se recuerda, y que expresamos con conocimiento de causa, fue que no era así, que solo el Grupo de Apoyo Presupuestario, que aporta el 7% de las fuentes de apoyo presupuestario, eran quieren consideraban "importante" la existencia de un Programa con el FMI, pero que incluso la mayoría de sus miembros individualmente no exigía como requisito un Programa con el FMI. Ahora que este punto se ha aclarado, tiene aun menos justificación la premura del gobierno de alcanzar en el próximo mes un acuerdo con el staff técnico del FMI, para proceder a enviar de inmediato al Directorio del FMI una carta de intención, acompañada de un memorando técnico de entendimiento, y su decisión de mantener en secreto el Programa Económico que se dice que es del país pero que no se presenta al país y se mantendrá totalmente oculto mientras no se alcance un acuerdo con el FMI. Desde nuestro punto de vista, debería aprovecharse el hecho de que no existe el apremio desesperado por alcanzar un acuerdo con el FMI, que efectivamente existiría si los desembolsos de la cooperación internacional dependieran de la existencia de dicho acuerdo, (ni tampoco el FMI tiene un gran apremio por alcanzar nuevos acuerdos de financiamiento concesional con países pobres LICs), para efectivamente construir, en base al consenso y la participación, con toda la información sobre la mesa (incluyendo la información acerca de la cooperación venezolana) es decir con transparencia, y aprovechando el clima constructivo que efectivamente existe, un Programa Económico y Social del País para los próximos tres anos, discutiendo a fondo y en serio asuntos que son cruciales para el futuro del país. No se entiende, por tanto, porque el Gobierno insiste en seguir priorizando las negociaciones con el FMI, antes que construir un consenso nacional que sirva de base para dichas negociaciones, y como es que insiste en obtener respaldo para un Programa que esta determinado a mantener oculto. Finalmente, nosotros preguntamos por DOS políticas claves para cualquier programa que tenga como eje fundamental la inversión en capital humano y la inversión en infraestructura básica: la política de deuda pública del Gobierno, y la política salarial. Otros participantes específicamente preguntaron por la deuda interna. Sobre la política de deuda publica, el Ministro de Hacienda confirmo algo que a nosotros nos parecía claro, pero que no había sido reconocido explícitamente todavía por el Gobierno: que su enfoque de "sostenibilidad" de la deuda publica es exactamente el mismo que aparece en la "propuesta de implementación de una Ley de Responsabilidad Fiscal" en Nicaragua, y la misma que había venido sosteniendo el anterior gobierno. Como además explicó el Ministro, y tal como efectivamente corresponde al enfoque del FMI, el objetivo es desarrollar un mercado de títulos de deuda publica, y esto exige mantener luna elevada confianza de los inversionistas financieros en dichos títulos, lo cual solo puede lograrse, como lo establece con claridad la propuesta de implementación de una Ley de Responsabilidad Fiscal, si se mantiene el pago "en tiempo y forma" del abultado servicio de la deuda representado por dichos títulos. Es interesante que el Ministro no hizo ninguna referencia a las instrucciones que le dio el Presidente de la República de iniciar el proceso de reestructuración de la deuda interna. Existe otro enfoque sobre la sostenibilidad de la deuda publica, el propuesto por el Ex-Secretario General de la ONU (la propuesta la hizo cuando ocupaba el cargo) Kofi Annan, y que ha sido asumida por el Presidente de Ecuador Rafael Correa: el servicio de la deuda sostenible es aquel que permite el cumplimiento del conjunto de metas de los Objetivos de Desarrollo del Milenio: "Nosotros, lejos de coincidir con este enfoque de sostenibilidad, estamos de acuerdo con la propuesta de utilizar como criterio de "sostenibilidad de la deuda", el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). La "deuda sostenible" sería aquella que permitiese alcanzar el cumplimiento de dichos Objetivos. Concretamente, esta propuesta fue expuesta por el ahora ex-Secretario General de las Naciones Unidas, asumida por el Presidente de Ecuador Rafael Correa: "…necesitamos definir la sostenibilidad de la deuda como aquel nivel de deuda que permita a cada país cumplir con los Objetivos de Desarrollo del Milenio y alcanzar 2015 sin un incremento en su razón de endeudamiento. Para la mayoría de los países HIPC, esto requerirá exclusivamente financiación con base en donaciones de capital y 100 por ciento de cancelación de la deuda" (Reporte del Secretario General de las Naciones Unidas ante la Reunión de Alto Nivel sobre Financiamiento y Desarrollo, en Septiembre de 2005) Operacionalmente, del total de recursos presupuestarios que se proyecta que tendrá disponibles el gobierno, se restan aquellos necesarios para lograr el cumplimiento de los ODM. El monto remanente de recursos, una vez cubiertas las necesidades de financiamiento requeridas por el cumplimiento de los ODM, es el que podría destinarse al pago del servicio de la deuda. Si acaso el servicio de la deuda publica excede aquel nivel que permite contar con los recursos indispensables para poder cumplir los ODM, dicha deuda debe ser condonada, aliviada, o reestructurada, para llevar dicho servicio hasta un nivel compatible con dicho cumplimiento". Al margen de que no queda claro porque, en un país tan pobre, el objetivo fundamental de la política fiscal es desarrollar un mercado de títulos de deuda publica, y de que este enfoque muestra, en su aplicaciones a Nicaragua, debilidades de carácter técnico, existe un problema practico fundamental con este enfoque. De acuerdo a la propuesta de implementación de una Ley de Responsabilidad Fiscal, entre 2007 y 2011 el servicio de la deuda pública alcanzara un promedio de US$ 367 Millones, de los cuales la mayor parte absoluta corresponderá al servicio de la deuda interna. Obsérvese que este es exactamente el mismo periodo en que el país debería estar llevando a cabo un esfuerzo verdaderamente sobrehumano de inversión en capital humano e infraestructura básica, para que el país pueda recuperar perspectivas básicas de futuro, y para aprovechar las extraordinarias posibilidades que por un tiempo delimitado ofrecerá el "bono demográfico", antes de convertirse en catástrofe social y demográfica irreversible. Como ya habíamos escrito: " Para Nicaragua, un problema especialmente grave con la exigencia de cumplir "en tiempo y forma" con los pagos del servicio de la deuda publica, reside en el hecho de que los vencimientos y los mayores pagos de la misma, especialmente de la deuda interna - que representa la mayor carga presupuestaria - en general se concentraran en el periodo 2007-2013,precisamente el periodo en que el país requeriría hacer un esfuerzo verdaderamente sobrehumano de inversión en capital humano e infraestructura básica, para alcanzar el cumplimento de los ODM, y sobre todo, para recuperar perspectivas básicas de desarrollo futuro. Esta necesidad se torna especialmente apremiante, porque el país ha entrado en una fase de la "transición demográfica" mas avanzada que lo que se suponía antes del Censo de Población de 2005, y que se refleja en el hecho de que la población que constituye la fuerza de trabajo ha comenzado a crecer más rápido que la población global, lo cual teóricamente aumenta las posibilidades de reducir la pobreza y potenciar el crecimiento económico. Si no se aprovecha la oportunidad o "bono demográfico" que, por una sola vez y por un plazo limitado, ofrece este proceso de transición demográfica, se pueden más bien generar problemas sociales, de mayor envergadura todavía que los actualmente existentes, y muy difícilmente reversibles. Como ha dicho un Representante del Fondo de Población de las Naciones Unidas (FNUAP): "La oportunidad demográfica que se está abriendo es por una única vez y por un tiempo limitado. Su aprovechamiento exige desde ahora flujos de inversión pública suficientes y bien dirigidos. Exige también políticas públicas adecuadas para garantizar que los jóvenes entren a los mercados laborales y lo hagan con un buen nivel de educación, capacitación y salud. Si esto no se hace a tiempo, es decir, desde ahora, la oportunidad se convertirá en una catástrofe social por los altos niveles de desempleo, inseguridad ciudadana y de emigración masiva al exterior que sin duda se agudizarían". Se estima que existe una brecha desfinanciada de por lo menos US$ 355 Millones, la cual debería cubrirse en este periodo para que el país este en capacidad de alcanzar metas fundamentales en materia de educación, salud, agua potable y saneamiento, vivienda, electrificación y telefonía rural, reparación de caminos, soberanía alimentaria, etc. Es evidente que no será posible poder llevar los Presupuestos de estos sectores al nivel requerido para cubrir esta brecha si: I) Si no se reestructura a fondo el conjunto de la deuda interna ii) Si no se lleva a cabo una reforma tributaria cuyo objetivo, mas que lograr la "equidad horizontal" del sistema tributario, eliminando exoneraciones (para los agentes económicos que están en similar situación económica paguen todos por igual, y no hayan unos exonerados y otros que paguen),y busque por primera vez lograr la "equidad vertical" del sistema tributario (lograr que los que ganen mas paguen PROPORCIONALMENTE MAS), lo cual en ninguna parte del mundo se ha logrado sino a través de asegurar un adecuado diseño del único impuesto diseñado específicamente para este propósito: el impuesto sobre la renta sobre las personas naturales o físicas; y iii) Si los recursos de la cooperación venezolana no se colocan de manera transparente en el Presupuesto. Por lo tanto, manteniendo el espíritu de aportar, proponemos que, antes de continuar las negociaciones con el FMI, pasen a discutirse con la adecuada seriedad estos asuntos, en nuestro país. Por nuestra parte, planteamos además que las actuales "proyecciones actuariales" de la seguridad social no incorporan las implicaciones fundamentales del ultimo censo de población, en términos de la fase de la transición demográfica que atraviesa Nicaragua. ES evidente que dichas proyecciones actuariales serán unas si se logra aprovechar el denominado bono demográfico, es decir si se implementan las políticas e inversiones requeridas para aprovecharlo, y serán otras, muy diferentes, si se desaprovecha esta ventana de oportunidad demográfica, que tendrá solo una duración limitada, y solo se presentara una vez, y si por tanto, si en vez de aprovechar el bono demográfico, se permite que se transforme en catástrofe demográfica, para emplear las mismas expresiones del FNUAP. Finalmente, y en honor a la verdad, no puede decirse que esta sea la primera vez que un Gobierno informa a los diversos sectores sobre las negociaciones con el FMI, en el curso del propio proceso de negociaciones. En 2002, tanto Mario Arana, como Secretario técnico de la Presidencia, como los técnicos del MHCP y el propio Ministro de Hacienda, comparecieron casi cada dos meses en el CONPES, para presentar las proyecciones fiscales que se estaban negociando para el Programa 2002-2005 con el FMI- en las cuales por primera vez el país comenzó a cobrar conciencia de la magnitud que alcanzaría el servicio de la deuda interna. Ciertamente, con el furor que entonces tenía la "lucha contra la corrupción", pocos prestaron atención a esta información, exceptuando unos pocos de nosotros. Esto debe ser dicho en honor de la verdad. También es cierto que, al final, el gobierno del Presidente Bolaños jamás informo de los compromisos concretos que finalmente asumiría con el FMI, que solo se conocieron cuando se publico la carta de intención del Programa 2002-2005 (la ultima que el BCN publico en su sitio WEB, y en español). Posteriormente, y hasta Noviembre 2006, cuando se efectuó la ultima revisión de dicho Programa, las numerosas revisiones y cartas de intención adicionales de este Programa, se negociaron en total secreto, y usualmente se publicaban, en ingles, en el sitio WEB del FMI, solo muchos meses después de que dichos compromisos habían sido negociados.

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