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¿Qué se acordó con el FMI?, por Adolfo Acevedo

| 11 de Julio de 2007 a las 00:00
La "condicionalidad" es el conjunto de metas u objetivos, y de medidas de política económica, que el país miembro debe comprometerse a acatar para lograr el acceso a la asistencia financiera del FMI. La condicionalidad ha proporcionado al FMI un mecanismo para ejercer un estrecho control sobre el comportamiento de los países en materia de política económica, el cual le permite le interrumpir el desembolso de los préstamos cuando no se llevan a cabo las medidas estipuladas, o no se cumplen las metas comprometidas con este organismo Una Carta de Intención o Memorando de Políticas Económicas y Financieras, es el documento a través del cual el gobierno de un país miembro del FMI plasma metas u objetivos, y medidas de política económica que el país miembro se compromete a acatar para lograr el acceso a la asistencia financiera del FMI. El propósito de dicho documento –que ha sido negociado de antemano entre el gobierno del país miembro y el staff técnico del FMI– es lograr que el Directorio del FMI apruebe el otorgamiento de la asistencia financiera de este organismo a dicho país, en este caso, asistencia que sería financiada en el marco del Servicio "PRGF" (Facilidad para la Reducción de la Pobreza y el Crecimiento). El servicio PRGF es una facilidad de financiamiento concesional. Las facilidades financieras concesionales del FMI están disponibles para los países de bajo ingreso, con criterios de elegibilidad basados en el nivel de ingreso percápita y vinculados a la elegibilidad del Banco Mundial para el otorgamiento de préstamos concesionales. El corazón o núcleo de la Carta de Intención o Memorando de Políticas, son los "Criterios de Desempeño". Los "criterios de desempeño" son condiciones específicas que han de cumplirse para que se efectúe el desembolso del monto acordado de crédito. Su incumplimiento es razón suficiente para que se suspendan los desembolsos. Hay dos tipos de criterios de desempeño: cuantitativos y estructurales. Los "criterios de desempeño" cuantitativos suelen referirse a variables de política macroeconómica como las reservas internacionales, techos para el crédito interno neto del Banco Central, el déficit fiscal después de donaciones, o los empréstitos externos, y recientemente se había incorporado un techo para la masa salarial del sector público. Por ejemplo, un programa puede incluir un nivel mínimo de reservas internacionales netas, un nivel máximo de activos internos netos del banco central y o un nivel máximo de déficit fiscal. Por su parte, los criterios de desempeño cuantitativos pueden complementarse con "metas indicativas". A menudo se establecen en los últimos meses del programa y luego se convierten en criterios de desempeño, con las modificaciones que se estimen necesarias, a medida que las tendencias económicas se tornen más sólidas. Los "criterios de desempeño" estructurales se utilizan en el caso de medidas de importancia crucial para el éxito del programa económico. Estos criterios varían mucho de un programa a otro, pero pueden incluir, por ejemplo, medidas específicas para la reforma estructural del sector financiero, la reforma de la Ley Orgánica del Banco Central, reformas orientadas a atar los presupuestos por Ley a reglas consistentes con asegurar a toda costa el pago presente y futuro de la deuda publica, reformar los sistemas de seguridad social, reestructurar sectores clave como el de la energía o el agua potable, la "neutralización" de las transferencias municipales, o el congelamiento de la masa salarial del sector publico en términos reales. En un menor rango están los parámetros de referencia o "benchmarks" estructurales se utilizan en el caso de medidas que no pueden supervisarse en forma suficientemente objetiva para que constituyan criterios de desempeño, o cuando se trata de medidas que no entrañan por sí mismas la necesidad de interrumpir el financiamiento del Fondo. Estos "benchmarks" también pueden convertirse posteriormente en criterios de desempeño. Bien. Dicho esto, que describe los compromisos que usualmente contiene una Carta de Intención (no estamos diciendo que los ejemplos que hemos puesto sean los que contienen la Carta de Intención acordada; se trata solo de ejemplos ilustrativos de lo que usualmente han contenido dichas Cartas), procedamos a hacer nuestra lectura de los elementos parciales dados a conocer. Un rasgo muy importante de estas negociaciones, ha sido que las mismas se han producido en el contexto de una profunda crisis por parte del FMI, la cual ha minado de manera espectacular, y en período de tiempo muy corto, el enorme poder que el mismo tenía hace algunos años, y que ha colocado a este organismo en la imposibilidad de imponer a muchos países sus exigencias, con la fuerza y el abuso de poder con que solía hacerlo antes. Esta crisis tan profunda y la pérdida masiva de influencia de este organismo, han puesto en cuestión la propia existencia y relevancia del FMI, la cual es cuestionada incluso por los propios países desarrollados, a los cuales sirvió tan bien, durante tanto tiempo. En el caso concreto de Nicaragua, esto se ha traducido en que el FMI ha debido limitarse –como siempre debió ser– a evaluar la consistencia macroeconómica del Programa Económico que le fue presentado por el gobierno de Nicaragua. Es decir, el gobierno de Nicaragua ahora fue el responsable de definir los criterios de desempeño que se comprometería a acatar, y no puede, como en el pasado, alegar que esto "me lo impuso el FMI". Ahora bien, los elementos de la Carta de Intención revelados el martes por el equipo negociador nicaragüense, son elementos muy limitados y parciales. Una evaluación seria de los resultados de la negociación con el FMI, solo será posible cuando se publique la Carta de Intención, y se conozcan todos los criterios de desempeño (tanto cuantitativos como estructurales) y los "bechmark" estructurales acordados, que son el núcleo de la misma, y sobre todo, el Memorando técnico de Entendimiento, que un documento clave, que permite interpretar de manera muy precisa lo que significa cada meta y criterio de desempeño. Mientras tanto, no se puede evaluar el conjunto del Programa acordado, de manera seria y responsable De lo revelado ayer, no se especifico cuales de esos elementos - muy parciales - revelados, constituyen criterios de desempeño, y cuales benchmarks". Existe una gran diferencia entre unos y otros, y esto importa al momento de evaluar el peso que cada elemento tiene dentro del Programa acordado. Dicho sea lo anterior, procedamos a explicar el significado de lo que se dijo. Se dijo que el FMI no pondría objeción a que se crease en el país una institución financiera pública de fomento, siempre y cuando la misma no capte depósitos. El significado de esto debe ser claro, para las organizaciones de productores que han exigido un BANCO de Fomento, no una Banca" de Fomento. Se dijo que el Presupuesto para 2008 desde ya quedaba atado a la meta de déficit fiscal acordada con el FMI. Si la Carta de Intención no aclara nada mas, ni estableciera una provisión especial, esto implicaría que, en el caso de que se reestructurase a fondo la deuda interna, los recursos liberados del pago de la amortización de dicha deuda, no podrían incorporarse al aumento del techo del gasto social, porque ello elevaría el techo global del gasto y rompería esta meta. Exactamente lo mismo ocurriría si finalmente se decidiese incorporar parte del crédito de Venezuela al Presupuesto. Pero, seguramente, los funcionarios dejaron establecida esta provisión, que permita revisar dicha meta, en ambos casos. Esta meta implica también una respuesta a la pregunta de cuando se debe comenzar la incidencia sobre el Proceso Presupuestario: la respuesta es que en este momento, cuando se definen a puerta cerrada con el FMI los techos presupuestarios globales, que dejan de antemano "atado" el Presupuesto del próximo año. Esto implica que debemos luchar porque este proceso no sea un proceso secreto, que se efectúe a espaldas de nosotros, como tampoco ninguna etapa del proceso presupuestario. Se dijo que la parte del suministro de Petróleo de Venezuela se establece en el Acuerdo con este país en el marco del ALBA, que asumiría la forma de un crédito concesional, no constituiría deuda pública, porque dicho crédito sería pagado de inmediato, en el mismo plazo de la parte que se pagaría en un plazo de 90 días, transfiriendo los recursos correspondientes a dicho crédito a "instituciones de desarrollo del ALBA", es decir al BANDES Esta parte de los recursos provenientes del suministro del Petróleo, que se acordó que se convertiría en un crédito a pagarse en un plazo de 23 anos con 2 de de gracia y un interés del 2%, y que al ser crédito se constituiría en deuda publica, ya no lo será, porque en vez de pagarse en 23 anos, se pagara en 90 días, y el pago se producirá al trasladarse dichos recursos a la sucursal del BANDES en Nicaragua, que será la encargada de asignar dichos recursos en Nicaragua. Pero nótese que esto implicaría modificar el propio Acuerdo con Venezuela, que establece que solo la mitad del crédito se transferiría al BANDES, mientras que la otra parte seria "asumida por la República de Venezuela", es decir por el gobierno de Nicaragua. Por lo tanto, siendo asumida esta parte por el gobierno, con pleno derecho constituye una operación de crédito internacional que, como lo mandata la Ley de Administración Financiera y Régimen Presupuestario, debe incorporarse al Presupuesto General de la República. En este caso, el Acuerdo con Venezuela se reformaría, después de haber sido aprobado ya por el Poder Legislativo de Venezuela, pero sin haber sido sometido jamás a la aprobación por parte de la Asamblea Nacional en Nicaragua, como lo manda la Constitución. Obsérvese también que esta reforma tendría como único propósito que dichos recursos, bajo ninguna circunstancia sean registrados en el Presupuesto General de la Republica (a menos que el BANDES a su vez se los prestase al gobierno, pero esto se pudo haber hecho, es decir, convertir estos recursos en crédito concesional al gobierno, tal y como lo establece actualmente el Acuerdo, sin hacer toda esta parafernalia). Solo el gobierno sabe por qué de esta obsesión, que a nosotros nos parece inexplicable, en términos de que los recursos de Venezuela no se registren de manera transparente en el Presupuesto, para que puedan destinarse al menos en parte, a cubrir la enorme "brecha" desfinanciada que es necesario cubrir para que el país esté en capacidad de alcanzar metas sencillamente fundamentales en materia de educación, salud, agua potable y saneamiento, vivienda, reparación de caminos, seguridad alimentaria, etc. Por lo demás, se acordó exactamente lo que establece la Ley de Régimen Presupuestario. Que PETRONIC colocaría su Presupuesto como Anexo informativo al Presupuesto (como manda también la Constitución: solo como Anexo Informativo), e informaría trimestralmente de su ejecución. Pero esto no afecta en lo absoluto al crédito venezolano, el cual ha dejado de serlo, porque se pagara "de contado" al trasladar los recursos que corresponderían al mismo, al BANDES. Continuemos. Se dijo además que se llevara a cabo una auditoría sobre las pérdidas que se producen en la distribución de energía, a cargo de Unión Fenosa, que son el doble de las pérdidas promedio del resto de la región, para determinar los factores que están detrás de la misma. El INE venía amenazando a Unión Fenosa desde hace rato con hacer una auditoria para determinar si Unión Fenosa había invertido lo necesario para reducir estas pérdidas, y Unión Fenosa respondía que solo si esta auditoria era efectuada por una empresa auditora internacional (las cuales, dicho sea de paso, han perdido credibilidad desde que algunas de las mas conocidas se vieron envueltas en escándalos). Es interesante que este acuerdo haya sido incorporado, y para conocer el sentido preciso del mismo deberá esperar a que se publique la Carta de Intención y el Memorando de Entendimiento. Sobre las "metas sociales", estas ya no serán criterios de desempeño, sino que, puesto que el PRGF tiene como corolario la elaboración de una Estrategia de Reducción de la Pobreza (ERP), en este caso actualizada por el actual gobierno, dichas metas deberán estar incorporadas en la misma y, como ya está contemplado, el gobierno informará sobre su cumplimiento al elaborar el Informe de Avance de la ERP, como venía haciendo el anterior gobierno. Nada nuevo bajo el sol. Otro punto en que hizo énfasis el Secretario técnico de la Presidencia, hasta hace poco miembro de la Coordinadora Civil, el cual es muy importante, es que los desembolsos de la Cooperación Externa no estarán vinculados al acatamiento de este Programa. Este es el resultado del cabildeo que el gobierno hizo, buscando márgenes de negociación, con los donantes, punto en el que nosotros hemos venido insistiendo desde hace rato. La mayoría de los donantes estableció, desde un inicio, que la existencia de un Acuerdo con el FMI no era un requisito para sus desembolsos, que lo importante era asegurar que se preservaría la estabilidad macroeconómica. Ante esto, periodistas preguntaron que si los desembolsos de la Cooperación Externa ya no dependerían del Programa con el FMI, cuál era el sentido de buscar este acuerdo. El asesor presidencial Bayardo Arce respondió que era necesario porque los inversionistas extranjeros no invertían en un país si este no tenía el aval del "auditor" FMI. Sin embargo, esto significaría que los inversionistas extranjeros se limitarían a invertir solo en los tres únicos países de América Latina que tienen Acuerdos con el FMI: Haití, Perú y Dominicana, que serían los únicos que tendrían el aval de este "auditor". Bien, para ser consecuentes con la responsabilidad que nos hemos impuesto a nosotros mismos, nos reservamos una evaluación de la Carta de Intención, cuando la tengamos. Ciertamente, queda mucho por saber. Todavía no se han presentado las políticas que se implementarán, ni las proyecciones fiscales y presupuestarias, que permitan evaluar la magnitud del esfuerzo de inversión en capital humano e infraestructura básica que se proyecta realizar, ni las políticas y proyecciones relativas al servicio de la deuda pública que resultan claves para conocer si se continuará otorgando a este rubro (el pago de la deuda interna) la misma prioridad que se le ha otorgado hasta ahora. No queda claro, por lo tanto, si los presupuestos nacionales orientados a educación, salud, seguridad alimentaria y nutrición, vivienda e infraestructura básica, se elevaran o no hasta el nivel que sea necesario para asegurar el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y las metas nacionales en estos campos fundamentales.

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